九联科技：两名股东拟合计减持不超过3.5%股份

[4]实践中，一些地方已经在探索将镇发展为县辖市的可能。

法律规范只有在适用于具体案件时，只有当法律与事实相结合时，法律规范本身的模糊性、缺漏才会凸显出来，这个时候才会要求执法者结合事实对法律规范作出解释。张立刚：《决议体制与立法法体制》，《广东行政学院学报》2012年第５期。

因此，根据谁制定，谁解释原则，行政法规、行政规章的制定主体对其自身所制定之行政法规、行政规章享有解释权，这种解释属于针对行政法规、行政规章的制定解释，而不是具体应用解释。人为割裂法律解释与法律适用，是违背法律适用规律的一种做法。［奥］凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第284页。比如，地方性法规的制定主体已经扩展到地级市，民族自治州、民族自治县还可以制定自治条例和单行条例。在我国的法律解释观念中，法律解释关系到法律的统一和正确适用，不能随意地将法律解释权赋予级别较低的适法机关，否则将导致适法过程中权力的滥用。

从2015年我国《行政诉讼法》的修改来看，我国行政法治的框架也越来越倚重司法权对行政权的控制。这些立法性的解释，由国务院法制办公室按照行政法规草案审查程序提出意见，报国务院同意后，根据不同情况，由国务院发布或者由国务院授权有关行政主管部门发布。操守监督重在监督公权行使的合道德性，包括行权道德与公共道德，涉及悖德、失范等监督重点。

一是全面完善监督职责行使的规范根据。  [30]学者徐法寅提出，按照有没有对违法违纪国家公务人员的处置权，监督力量又可以分为有处置权的监督力量和无处置权的监督力量。其中最关键的是财产公开法。有处置权的监督力量包括:中国共产党的纪律检查委员会可以根据党纪采取处置措施，各民主党派也可以根据党纪采取处置措施，行政监察部门可以根据政纪采取处置措施，人大和法院可以根据法律采取处置措施。

笔者认为，我国正处于腐败治理的攻坚期、战略转型期，推进不能腐治理体系的建构至关重要，基于《监察法》规定的监察对象范围的广泛性，监察委员会监督职能必须实现由问题监督向合规监督的转变。《监察法》就监督职责的规定涉及五个方面的内容： 1.监督职责的基础定位。

伴随《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的施行，国家独立监察权开始在中国特色国家政治权力体系中全面履职，成为腐败治理的主导力量。国家治理水平取决于制度供给能力和制度执行能力。同时，让公权力特别是行政权具有活力和创新动力，促进经济社会可持续发展，是当前和今后我国国家治理现代化的核心命题。[8]监督职责的核心在于，以对公权运行设定合规性标准为基础，防范权力偏离其设定目标，抑制腐败动因，有效监督的实现仰赖监督权的权威性与合规依据的明确性。

如果我们能够真正建立起科学的民主监督体制，那么最终将使反对、制约腐败行为的力量远远大于腐败的力量，那时监督力量在反腐败斗争中的关键性作用将展示无遗。用权监督重在监督公权行使的公正性，包括行权合理性与无偏私性，涉及循情、循私与裁量合理等监督重点。而现实表明，在反腐斗争中，我们的监督机制并未显示出应有的关键作用。2016年1月，习近平总书记在中共十八届中纪委六次全会的讲话就强调对监督力量进行整合的重要性。

  [2]参见刘艳红:《中国反腐败立法的战略转型及其体系化构建》，载《中国法学》2016年第4期。（二）《监察法》关于监督职责规定的制度供给短板 法定职权惟有健全的行权体制、运行机制、程序机制、保障机制与责任机制方得有效行使，然而，《监察法》就监督职责仅提供了原则性规定，相比调查与处分职责的统一化及其资源整合，监督职责则处于‘极简化状态，立法仅做出了概念性、原则性的规定，不仅未能根据监督职责对预防组织、预防措施、预防程序、保障制度等做出具体规定，而且诸如巡视制度、权力清单、财产申报制度、裸官制度等已有预防资源也未能被立法所规定。

中国特色国家治理机构是一个有机、复杂的系统，除国家机关行使治理职权外，还根据社会发展需要，在特定领域设立特殊的治理辅助性权力。二是依法赋予监察机关在行使监督职权中对所发现的特定立法存在腐败风险的评估责任，提请立法机关做出评估的权力。

中共十八届三中全会报告专章研究强化权力运行和监督体系问题，从体制和机制的视角提出完善党和国家领导体制、党风廉政建设，以及与国家权力运行体制机制相关的权力清单制度和公开权力运行的流程。5.监督职责保障机制存在制度供给缺位。  [23]习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，载《求是》2014年第1期。监督权是具体权力而非抽象权力，是动态而非静态权力，公权行使过程与结果均为监督重点，公权合规性是监督的核心。而国家监察监督权的行使机制却未予立法确认，亟待完善。监督权的行使，观测口的设定最为重要。

独立监察权在客观上产生了监督者与被监督者的关系疏离，必须建构双层性监督体制模式：第一层监督关系为监察机关-公权机关。核心在于，将公权者作为监察权行使对象的中心，设定监察监督体系的完整框架与基本内容，从事管理成为判断是否属于监督对象的一般标准。

参见高新民:《反腐败斗争——监督是关键》，载《哈尔滨市委党校学报》1999年第3期。二是检查所有公权机关（部门）履行法定公权中的义务履行情况。

[28]以权力监督为中心的治理体系建设必然成为推进腐败治理的重要力量。4.监督职责的行使根据。

  [31]参见王希鹏:《腐败治理体系和治理能力现代化研究》，载《求实》2014第8期。监督重点的差异使得党内监督行之有效的方法，无法完全适用于国家监督。《监察法》设定四种监督类型，即，履职监督、用权监督、廉洁监督及操守监督。参见魏昌东:《积极治理主义提升立法规制腐败的能力》，载《中国社会科学报》2014年10月31日。

建构明确的公职机关及其工作人员违反监督职责的责任体系，设定行政责任与刑事责任。监察改革以来，大多地方监察机关借助纪委监督通道、根据《党内监督条例》行使监督职权，然而，这一方式无法完成《监察法》设定的目标，且存在一定制度风险。

[32]《联邦组织量刑指南》第八章是使合规计划作为企业腐败预防刑事法有效机制的标志性法律文件，其A部分规定了有效合规计划的七项标准：一是组织必须已经建立能合理减少犯罪行为发生可能的、供其雇员或其他代理人遵循的服从规范和程序。法国2016年通过的《关于提高透明度、反腐败以及促进经济生活现代化的2016－1691号法案》(又称为《萨宾II法案》)第17条规定，建立合规制度是相关企业及其高管人员应当履行的一项积极义务。

在国家权力结构体系中创立监察权、建构监察制度，是人类步入自主发展时期以来国家治理与社会发展的一项重要实践。参见郑延谱、魏昌东:《国际反腐败公约与惩治腐败犯罪理念》，载《中国刑事法杂志》2009年第12期;孙国祥、魏昌东:《反腐败国际公约与中国贪污贿赂犯罪的立法完善》，法律出版社2011年版，第28－53页。

根据我国《合规管理体系指南》，合规意味着组织遵守了适用的法律法规及监管规定，也遵守了相关标准、合同、有效治理原则或道德准则。（2）监察权尽管高度权威，然而，并不具有保障其自身实施的能力，必要的保障机制是其运行的基础，被监督者违反监督机制的程序性处置规范缺位，存在监督权空置的风险。OGE负责一年一度的30多万联邦政府官员个人财产审核，这些报告通过与否，通常决定着官员的去留。七是在发现犯罪行为之后，组织必须已经采取所有合理措施对该犯罪行为作出应对，并防止类似犯罪的再次发生。

笔者认为，（1）监察体制改革前的国家监督尽管主体多元，某些主体确也发挥了重要作用，但现实的腐败治理成效表明监督效能仍存在严重短板：监督抽象、结果与外在监督多于过程与内在监督、无法介入权力运行的动态过程，司法监督限于犯罪结果发生后，将腐败过程监督授权于司法欠缺充分的法理根据。不以监察权为中心，无法把握改革目标的实现情况。

[13]监察权具有独立性与外在性，依赖于严密的组织系统方得有效运行，监察权地位的提升与国家独立权力的属性，意味着由行政区划监察机关及其派驻或派出机关统一行使监督权，对于接受监督的公权机关（部门）而言，监察委员会如何行使监督职责需要有明确的领导、组织与权力分配体制，对此，《监察法》仅做原则规定，存在职责履行的体制障碍。  [43]参见周琪、袁征:《美国的政治腐败与反腐败——对美国反腐败机制的研究》，中国社会科学出版社2009年版，第62页。

（3）作为国家刑事规制机制的合规计划。监察委员会通过行使监督职能打造不能腐的治理新格局。